En el marco del XX aniversario de la Asociación ¿Dónde Están?, presentamos aspectos del período de la Dictadura cívico – militar en Uruguay 1973 – 1985
La dictadura y el capital financiero. Uruguay,
1973 – 1984
| Por : Jorge Notaro*
.El principal cambio en la estructura económica y las relaciones de poder que resultó de la política económica de la dictadura fue el tránsito del capital financiero hasta alcanzar la hegemonía de la alianza de clases dominantes, a pesar de que no se logró el objetivo declarado de crear un centro financiero internacional y la utilización del Estado para socializar los costos de la crisis que se inició en 1980.
- Introducción
El objetivo principal de este artículo es mostrar como la política económica (PE) de la dictadura promovió las operaciones del capital financiero y aseguró tanto la creciente apropiación de ingresos como su supervivencia en la crisis.
Se considera que la PE es un “sistema complejo” y se formula la hipótesis que las decisiones de PE están condicionadas por las relaciones de poder y al mismo tiempo las condicionan, estas a su vez se interrelacionan con la estructura social (en 2).
Se pone el énfasis en las principales medidas de PE que aumentaron el campo de operaciones del capital financiero así como sus ingresos (en 3). Cuando estos peligraron se adoptaron las medidas necesarias para asegurarlos, sostener la propiedad privada de los medios de producción y resolver las contradicciones entre las fracciones del capital socializando las pérdidas (en 4).
- Marco teórico – metodológico
Las definiciones de PE son numerosas y según Cuadrado Roura et al las diferencias que pueden detectarse son muy escasas. Cuatro elementos integran, regularmente, este tipo de definiciones: i) la existencia de una autoridad (el gobierno o el conjunto de autoridades públicas del país); ii) unos fines u objetivos cuyo logro se persigue; iii) el carácter deliberado de las acciones que la citada autoridad desarrolla en el terreno económico; y iv) la existencia de unos instrumentos que pueden ser manipulados o alterados por las autoridades para tratar de alcanzar los fines propuestos” (1995, 133:134).
De acuerdo a esta definición la PE es un «sistema complejo», un conjunto organizado de elementos o subsistemas en continua interacción entre sí y con el contexto (García, 2006). Al definir un sistema complejo como objeto de estudio se recorta una parte de la realidad por lo que es necesario tomar en cuenta sus interacciones con el medio circundante sobre el que ejerce y del que recibe influencias; su evolución está “determinada en gran medida por sus intercambios con el medio en que están inmersos” (García, 2006:102).
En la PE como sistema complejo es necesario tener en cuenta: i) los elementos diferenciables que interactúan son las decisiones del Estado articulando instrumentos en función de objetivos para modificar algún aspecto del proceso económico que se reconoce como “problema”; ii) las interrelaciones entre la PE con las diversas dimensiones del proceso histórico, que se abordan desde dos ángulos complementarios, el carácter de condicionada que contribuye a explicar las decisiones que se adoptan y al mismo tiempo, de condicionante que impacta sobre el proceso histórico; iii) el proceso de cambio como resultado de las interacciones entre sus elementos y con el contexto, que se percibe cuando cambian los objetivos prioritarios o la modalidad de uso de los instrumentos, lo que implica un cambio en las demandas de los sujetos colectivos contempladas y podría modificar la base social.
Oszlak y O´Donnell (1976) consideran que se requiere tener en cuenta como se origina la política pública, sus impactos en la sociedad civil y en el sistema político, las relaciones de poder que contribuyen a explicarla, los apoyos y oposiciones que genera por el grado en que las demandas se transforman en medidas. Los objetivos reales de la PE puede ser diferentes a los declarados ya que se podría “enmascarar un objetivo menos confesable detrás de otro que lo es más en relación con el sistema de valores de la sociedad en cuestión” (Kirschen, 1978:41).
El contexto histórico recibe impactos de la pe sobre el nacimiento, desarrollo, fortalecimiento o desaparición de actividades económicas y de sujetos colectivos que se organizan a partir de las mismas. En la dimensión económica se incluyen costos o beneficios que comprenden las condiciones de existencia y de desarrollo de su actividad, el nivel de ingresos y la valoración del patrimonio. El desarrollo de la actividad está condicionado por los monopolios públicos, las regulaciones y prohibiciones (por ejemplo sobre la intermediación financiera o el uso de la tierra), la protección del mercado interno, el acceso a activos facilitado por las políticas crediticias para los empresarios y educativas para los trabajadores asalariados.
En los ingresos inciden las políticas específicas (por ejemplo los salarios y las tasas de interés) y sus condicionantes (por ejemplo la inflación y los impuestos). En la valoración del patrimonio inciden regulaciones directas e indirectas, como por ejemplo la legislación sobre arrendamientos de viviendas o la regulación de precios en forma directa, o la política cambiaria y la tributaria en forma indirecta. Los impactos son también sociales y políticos en la medida en que los cambios económicos modifican la estructura social, los sujetos colectivos y las relaciones de poder.
- El irresistible ascenso del capital financiero
Se define el “capital financiero” como el dinero que el propietario pone a disposición de otra persona o institución, por un período acordado al final del cual se devolverá incrementado en un monto acordado. Las formas de préstamo más difundidas son los depósitos y los créditos bancarios, la compra de títulos de deuda pública, los préstamos de una institución a otra y los créditos de organismos multilaterales.
Esta definición comprende la de “capital a interés” de Marx, dinero que se presta bajo la condición de que “retorne a su punto de partida después de cierto tiempo, y en segundo lugar, de que retorne como capital realizado, después de cumplir su función como valor de uso, consistente en producir plusvalía” (1946:331), agregando el dinero que se presta a los gobiernos.
Para maximizar el campo de operaciones del capital financiero y sus ingresos era necesario derogar todas las regulaciones sobre las operaciones financieras y la tasa de interés. Para promover el acceso del capital extranjero la desregulación tenía que alcanzar al mercado cambiario.
Durante el gobierno de Pacheco Areco, Real de Azúa consideraba que se había procesado un cambio en la estructura de poder “Afirmar que el sector patronal bancario, que el capital financiero ha consolidado tras 1967 su condición hegemónica dentro del bloque de poder es una conclusión inevitable tanto si se realiza este examen del personal como si se revelan los grandes lineamientos de la política económica oficial y, en especial, las casi inconcebibles facilidades operativas, las auténticas regalías que un núcleo cada vez más concentrado de instituciones bancarias han disfrutado durante el período presidencial presente” (1971, 189:190).
El gobierno que asumió en marzo de 1972 definió una nueva estrategia en el Plan Nacional de Desarrollo 1973-1977[1] que proponía aumentar las exportaciones con una mayor explotación y procesamiento de los recursos naturales con participación del capital extranjero. Se firmaron cartas de intención con el FMI desde junio de 1972 y se logró su apoyo para poner al día los atrasos de pagos externos. El Producto Bruto Interno (PBI) cayó levemente pero el ingreso nacional bruto disponible (YNBD) aumentó por la ganancia de términos de intercambio, se aceleró la inflación, el Índice de Precios al Consumo (IPC) alcanzó 86,8% promedio anual y el salario real medido por el Índice Medio de Salarios (IMS) en 1972 cayó 17% (Cuadro 1).
En julio de 1974 la dictadura designó a Végh Villegas como Ministro de Economía y Finanzas, que implementó una política de promoción de exportaciones industriales que incluía costo de mano de obra bajo por la persistente caída del salario, una devolución de impuestos que era una forma encubierta de subsidios, créditos a tasas de interés reales negativas, acceso a los mercados externos con los acuerdos llamados cauce con Argentina y PEC con Brasil por los cuales estos países se comprometían a aceptar determinados montos de exportaciones de determinados productos sin aranceles. Se reinició el crecimiento del PBI y en menor medida del YNBD, aumentó la Inversión Bruta Fija (IBF), la importancia relativa de las exportaciones y la demanda del sector público; el permanente déficit comercial se financió con ingreso de capital. La inflación fue el instrumento para promover una estructura de precios relativos, considerada adecuada y en particular, un tipo de cambio alto en términos reales (Cuadro 1). Contó con apoyo del FMI durante el primer semestre de 1974, cuando la caída de los valores de las exportaciones (carne vacuna principalmente) y el aumento de los de las importaciones (petróleo) generaron un importante déficit comercial y reducción de las reservas internacionales netas del BCU.
Cuadro 1. Niveles de actividad, inflación e ingresos
El ingreso de capital contribuyó a financiar la inversión y fundamentalmente, permitió aumentar y diversificar las importaciones. Estas últimas crecieron más que las exportaciones y que el producto, de modo que el desequilibrio en cuenta corriente se volvió estructural. Las transferencias de ingresos desde los asalariados y los pasivos aumentaron la rentabilidad media de la economía y los ingresos públicos; financiaron las transferencias de ingresos al exterior, el aumento de la inversión y el mayor consumo de los no asalariados. Se completó así la exclusión social de los trabajadores con su exclusión económica y los ingresos transferidos se distribuyeron mediante diversos mecanismos entre capitales de todas las actividades económicas lo que permitió construir una amplia base social constituida por fracciones burguesas incluyendo estratos medios y pequeños, que contó además, con el apoyo del capital financiero externo (Notaro, 1984: 94). La oligarquía local manifestó su apoyo a la dictadura en declaraciones de las principales organizaciones empresariales y por ejemplo, en agosto de 1978 el conjunto de gremiales patronales rurales apareció en televisión junto al General Gregorio Álvarez diciendo que la liberalizaron de los precios de los productos de la ganadería era una medida patriótica.
En julio de 1976 el Cr. Valentín Arismendi, hasta ese momento subsecretario, sustituyó a Vegh Villegas y José Gil Díaz continuó como Presidente del Banco Central del Uruguay (BCU). Se definió un cronograma cambiario conocido como la tablita que anunciaba la cotización del dólar a la que el BCU se comprometía a comprar y a vender cada día a varios meses de plazo en un contexto de libre movimiento internacional de capital. Se esperaba que el ingreso de capital aumentara la oferta de moneda extranjera y de crédito, estabilizara el tipo de cambio y redujera las tasas de interés internas al nivel de las externas, cambios que sumados a la liberalización de las importaciones llevarían a la estabilidad de los precios internos y un tipo de cambio fijo. Se creaban así las condiciones para un objetivo prioritario declarado reiteradamente, la instalación de un centro financiero internacional en el país y por lo tanto, una base institucional en el país para el capital financiero.
El proceso económico no se desarrolló de acuerdo a lo esperado, la devaluación fue menor que el aumento de precios internos y la economía ingresó en una fase recesiva con aumento del desempleo (Cuadro 1). Los sucesivos y crecientes déficit de la cuenta corriente generaron el aumento de la dependencia del capital financiero.
Las tasas de interés domésticas aumentaron más que la inflación y se ubicaron por encima de las tasas de interés internacionales. Aumentaron el costo real del crédito, la rentabilidad de la intermediación financiera que estimuló el ingreso de capital y la importancia de los pasivos externos con relación al producto. Los stocks de difícil realización, el endeudamiento y la incapacidad de pagos llevaron a capitalizar los intereses vencidos, generando nuevos requerimientos de financiamiento externo sin contrapartida en expansión del nivel de actividad.
La expectativa de una inminente devaluación estimuló el aumento de demanda de moneda extranjera, el aumento del déficit en cuenta corriente y la salida de capital deterioraron el nivel de reservas y culminaron en la incapacidad de pagos externos a fines de 1982. En noviembre las reservas alcanzaron su nivel mínimo en 279 millones de dólares; el día 25 del mismo mes el BCU se retiró del mercado cambiario y dejó de vender moneda extranjera a la cotización establecida en el cronograma, el tipo de cambio se fijó por la oferta y la demanda en un mercado sin intervención del BCU y en los días siguientes se produjo una devaluación de algo más de 100%[2].
- La política de supervivencia
En 1980 comenzaron a manifestarse dificultades para el pago de los créditos, la política cambiaria perdía credibilidad, los depósitos se convertían a moneda extranjera y los bancos trasladaban el riesgo cambiario obligando a los deudores a convertir su deuda a moneda extranjera. Aumentaron los concordatos y las quiebras, los clubes de bancos que intervinieron la gestión de los deudores morosos, la venta de bancos con dificultadas y la fuga de capital. El endeudamiento de las empresas con el sistema bancario alcanzó 80% del PBI en 1982.
La nueva estrategia del gobierno se definió en un comunicado (26 de noviembre de 1982) y en la Carta de Intención dirigida al FMI (1° de febrero de 1983). El libre funcionamiento de los mercados hubiera llevado a la quiebra a las instituciones de intermediación financiera y se requirió una importante intervención estatal que implicó la sustitución parcial de los mercados en la fijación de la tasa de interés, la estructura del crédito y la gestión de las instituciones de intermediación financiera.
Entre las medidas se destacan las compras de cartera que permitieron desplazar hacia el Estado la mayor parte de los deudores bancarios morosos y el respaldo a las ventas de bancos y casas bancarias haciéndose cargo el Estado de la cartera incobrable. Se consolidó la hegemonía del capital financiero asegurando la supervivencia de las instituciones de intermediación financiera así como la recuperación del capital de los acreedores externos y los propietarios de depósitos bancarios, residentes en el país o en el exterior, con altos niveles de rentabilidad.
Los recursos que asignó el Estado equivalían a tres veces y media el patrimonio total del sistema bancario lo que hubiera permitido comprarlo y la compra de cartera lo convirtió en potencial propietario de grandes extensiones de tierras y numerosos establecimientos industriales y comerciales. El gobierno que asumió en 1985 optó por renunciar a esta posibilidad y socializar las pérdidas (Stolovich et al 1986, 158:159).
El experimento de la tablita terminó en una catástrofe económica y a medida que se expandían sus impactos negativos, los actores empresariales que se habían beneficiado durante varios años comenzaron a quitar el apoyo a la dictadura militar desde 1980. El FMI recuperó protagonismo por la contracción de la financiación privada externa y reinició las operaciones de apoyo condicionado al establecimiento de metas de estabilización de precios, fiscales y monetarias. «La distribución de costos y beneficios, así como los resultados sobre el proceso económico, permiten hablar de un modelo que pasó de tener un carácter antipopular a tener un carácter antinacional». (Notaro, 1984: 104).
La libertad sin restricciones del movimiento internacional de capitales y del mercado cambiario que maximiza el campo de operaciones y la rentabilidad del capital financiero mediante el ingreso y el egreso de capitales por cualquier monto, por cualquier período y para cualquier uso, se mantienen sin cambios hasta hoy. Transcurrieron más de cuatro décadas sin que se evaluara la apertura ni se adoptaran medidas. La dictadura uruguaya fue una precursora de las medidas propuestas para el mercado de capitales quince años después por el Consenso de Washington.
* Investigador del Sistema Nacional de Investigadores de la Agencia Nacional de Investigación e Innovación. Currículum en: http://buscadores.anii.org.uy/buscador_sni/exportador/ExportarPdf?hash=6f4b780c6404f02f305861e20815e396
Investigador del Núcleo de Pensamiento Crítico en América Latina y Sujetos Colectivos del Espacio Interdisciplinario de la Universidad de la República.
Notas
[1] Presidencia de la República/Oficina de Planeamiento y Presupuesto (opp): “Plan Nacional de Desarrollo 1973-1977”. Montevideo, sin fecha, mimeo.
[2] El viernes 26 la cotización del dólar establecida en el cronograma era de $13,90, ese día se decretó un feriado y el mercado cambiario no operó, reabrió el lunes 29 fluctuando en torno a los $20, siguió aumentando hasta un máximo de $44 y durante 1983 se estabilizó en torno a los $33.
Bibliografía
Cuadrado Roura, J.R. (COORD.); Mancha, T.; Villena, J.E.; Casares, J. & González, M. (1995). Introducción a la Política Económica. Madrid, McGraw – Hill.
García, R. (2006) Sistemas complejos. Conceptos, método y fundamentación epistemológica de la investigación interdisciplinaria Gedisa, España.
Kirschen, E. S. et al (1978) Nueva política económica comparada. Oikos, Barcelona.
Marx, C. (1946) El Capital. Tomo III. FCE, México (1ª. Ed., 1894)
Notaro, J. (1984) La política económica en el Uruguay. 1968 – 1984 EBO, Montevideo
Oszlak, O. & O´Donnell, G. (1976). Estado y políticas estatales en América Latina: hacia una estrategia de investigación. CEDES, Buenos Aires.
Real de Azúa, C. (1971) Política, poder y partidos en el Uruguay de hoy. En Uruguay Hoy, pp. 145 a 321. Buenos Aires. Stolovich, L.; Rodríguez, J.M.; Olesker, D.; Porto, L. & Pomi, G. (1986) Compra de carteras. Crisis del sistema bancário. Estudio y documentos. EBO, Montevideo.