La Institución Nacional de Derechos Humanos según “El País”
El lunes 31 de julio, el diario El País publicó un editorial en el que cuestiona la composición, dotación presupuestaria, facultades y, en definitiva, la propia existencia y razón de ser del organismo
Por José López Mercao
La descalificación está presente desde el título: ‘El curro de los DDHH’, que no sólo incluye a la institución en general y a quienes integran su consejo directivo, sino también al propio concepto de derechos humanos, que hoy toma cada vez más espesor en el mundo entero. No parece casual que este editorial haya sido escrito pocos días antes de la renovación de las autoridades del organismo.
La primera consideración respecto a este artículo está contenida en el propio título. Llamar “curro” a una institución creada a partir de la sangre de quienes sufrieron el terrorismo de Estado, perdieron la vida o la pusieron en riesgo, es, dicho de manera eufemística, una bajeza.
Pero dejando eso de lado, de manera intencional o deliberada, el editorialista innominado desconoce la naturaleza de la institución, que es efectivamente parte del Estado, pero no del gobierno, en la medida que es una entidad autónoma de contralor de los derechos humanos y fundamentalmente de su cumplimiento por parte del Estado. A esos efectos fue creada por ley y dispuesta su integración, composición y objetivos por la unanimidad del Parlamento uruguayo. Sin embargo, El País desconoce esa función y se pregunta retóricamente: “¿No existe ya un secretario de DDHH en la Presidencia de la República que cobra unos $ 95.000 al mes sin contar beneficios sociales y con funciones a su cargo similares a las de la Inddhh?”. En el párrafo anterior, el editorialista formula otra pregunta: “¿No sería mejor que hubiera un simple defensor en derechos humanos (DDHH) de forma de dar una señal de austeridad y bajar así el costo del Estado?”. Estas preguntas ocultan el hecho de que la presidencia gobierna, toma medidas sobre derechos humanos, pero no puede ser juez y parte.
Independencia y funciones del Inddhh
Esto a su vez remite a una de las primeras características que debe tener la Inddhh, a saber, la independencia. Esto implica que no pueda recibir –por su propia razón de ser y del protocolo que rige su accionar– instrucciones de parte de ningún poder del Estado. Por el contrario, está facultado para hacerle recomendaciones, asumir funciones de contralor, monitorear el tratamiento del tema, pero de ninguna manera perder independencia. Esto está determinado por la convención y su respectivo protocolo facultativo, que, entre otros tratados internacionales, regula su funcionamiento.
A diferencia del representante de Presidencia, el Inddhh controla si las medidas que toma el gobierno uruguayo en materia de DDHH se adaptan a los estándares y conceptos universales convenidos en la materia, lo que remite a conceptos radicalmente distintos. Esto no es sólo un tema conceptual, sino que Uruguay es signatario, entre otros, de la Convención Internacional Contra la Tortura y demás Tratos Inhumanos y Degradantes y de su respectivo protocolo facultativo. Es en función de ese compromiso asumido ante la comunidad internacional, que el Parlamento uruguayo da fuerza legal a la constitución del Inddhh.
Las instituciones de DDHH existen en casi todas partes del mundo y en toda América Latina. Hasta que se dispuso la creación del Inddhh, Uruguay era el único país de la región que no la tenía. El protocolo que rige sus facultades las define exclusivamente como “preventivas”, (Mecanismo Nacional de Prevención) mientras que las tareas de los representantes del Estado en la materia (por ejemplo, el comisionado de Cárceles) son, por definición, “reactivas”. Además, en el tema referido a los presos o personas privadas de libertad (PPL), el comisionado parlamentario sólo puede ocuparse de quienes están privados de libertad por la comisión de delitos, excepto los menores. La Inddhh tiene competencia también sobre los menores y no solamente sobre quienes cometieron delitos. Su campo de acción incluye a todos aquellos que son objeto de internación forzada, como por ejemplo en las residencias de salud, donde es habitual que la institución realice visitas sorpresivas sin necesidad de orden judicial para constatar el cumplimiento de las normativas en materia de DDHH. Para esto cuenta con equipos multidisciplinarios capaces de constatar las irregularidades y disponer de medidas para corregirlas.
Cumpliendo ese objetivo, la Inddhh ha constatado situaciones de malos tratos en casas de salud, en lugares de reclusión de menores que han cometido infracciones, en cárceles. Pero lo han hecho de manera “preventiva”, reportando sus informes directamente a los órganos competentes de Naciones Unidas. Además de la prevención respecto de personas privadas de libertad, la Inddhh (área Defensoría) puede recibir denuncias directas de personas cuyos derechos hayan sido vulnerados. Jurídicamente, el Estado no está facultado para realizar ninguna de estas tareas, y menos aun en un papel de controlador de la gestión de gobierno. Por tanto, la afirmación de El País de que se superponen las funciones del comisionado de Cárceles y las del mecanismo nacional de prevención que representa el Inddhh, significa no haber leído el tratado internacional, no tener idea de cómo funciona el mecanismo de “prevención” a nivel internacional ni cómo funciona la ley uruguaya, que fija competencias distintas al comisionado parlamentario y al Mecanismo Nacional de Prevención.
Otro de los temas en los que pone énfasis el editorialista es el salarial. Respecto a este punto, vuelve a preguntarse: “¿Cuánto cuesta mantener esta parafernalia institucional?”. Para responderse: “En 2016, aproximadamente 2,5 millones de dólares […] unos 6.100 dólares por mes cada uno […]”. Al margen de que las remuneraciones en el aparato del Estado puedan ser discutidas, las que corresponden a los cinco directivos de la Inddhh están definidas en la propia ley de creación del instituto, a saber, 75% del sueldo del legislador sin ninguno de los beneficios con los que cuentan estos. En términos reales, esto significa que los cinco integrantes del Inddhh perciben menos de 50% de lo que gana un legislador.
Derechos de “tercera generación” y “buenos oficios”
Luego, el editorialista de marras incluye un párrafo de antología. Refiriéndose al balance 2016 del Inddhh, refiere: “Allí nadie encontrará nunca ninguna referencia histórica a la violación de los derechos humanos, por ejemplo, por parte de la guerrilla izquierdista de los años 60 y 70”. Más allá de que no hay grupos guerrilleros operando en el país, el editorialista confunde el rol de organismos; el de la Inddhh es de contralor, pero no referido a la memoria histórica, como lo puede ser por ejemplo la Comisión de la Verdad. Como añadido, el Inddhh no es tampoco una fuerza policial, ni militar ni armada. Tiene sí una función de contralor de la violación de los DDHH, fundamentalmente los cometidos por el Estado, o a través de este, los cometidos por particulares, empresas o personas físicas. Desde esa perspectiva no es lo mismo la consideración de los delitos cometidos fuera de la órbita del Estado, que son atribuciones de este, a través de sus distintos poderes (pero no de la Inddhh), que la vulneración de los derechos de las personas por parte del Estado, que sí es competencia de la Institución. De la misma manera lo son lo que el excanciller Gros Espiell llamaba “derechos de tercera generación”, los referidos al derecho a la salud, a la vivienda, a una vida digna, a la cultura, a la seguridad. Complementariamente debe decirse que el Inddhh no es una entidad defensora de quienes cometen delitos, sino de la seguridad de la gente, como garantía consagrada constitucionalmente.
Pero va más allá El País. Para solventar su tesis de la “duplicación de funciones”, señala que “en 2015, más de la mitad de esos casos [los abordados por la Inddhh] no tuvieron andamiento; y en 2016, cerca de 40% de las denuncias que recibió fueron redundantes, puesto que en verdad el Estado ya se estaba ocupando de ellas por vía administrativa o por vía jurisdiccional”.
En realidad, lo que señala el redactor no es un pasivo de la Inddhh, sino un activo. Precisamente una de las funciones de la institución es recurrir a los “buenos oficios” para lograr que los contenciosos que se plantean entre los ciudadanos se tengan que dirimir en el ámbito de cualquiera de los poderes del Estado; otras veces, formulando recomendaciones particulares o generales (informes temáticos), por lo que muchos problemas que aparecen como solucionados a instancias de la autoridad competente de estos poderes es el resultado de las negociaciones llevadas adelante por la Inddhh. Afortunadamente, son cada vez más los casos que se solucionan a a través de la intervención del instituto, que no se limita a recibir denuncias y a derivarlas a otros organismos, sino que hace un acompañamiento del caso y del propio denunciante, de manera de juntar las partes, corregir errores u omisiones, para que, en la medida de lo posible, no se llegue a la esfera judicial. Cuando el tema se judicializa, la Inddhh pierde competencia, salvo en los aspectos de formalidad, materia en la que tiene la facultad de realizar recomendaciones a la Suprema Corte de Justicia (SCJ).
Otras falacias se pueden encontrar en las afirmaciones del editorialista. Como la referida al “ingreso de funcionarios para formar una burocracia de 28 personas e iniciar las obras en la sede de la institución”.
Sobre ese minimalismo organizativo propugnado por El País existen al menos dos cosas para decir. La primera es que durante muchos años, el hecho de tener pocos funcionarios fue decisivo para que Naciones Unidas no reconociera a la Inddhh en la medida de que existen puntos a los que necesariamente toda institución de derechos humanos se debe ceñir. Uno de ellos es el referido al porcentaje de funcionarios propios que la misma debe tener (fuera de los llamados funcionarios en comisión).
Durante años, la Inddhh trabajó sin ningún funcionario ni asesor. Solamente con diez trabajadores transferidos en comisión desde la administración pública. Una cifra notoriamente insuficiente para atender las demandas que tenía. Es preciso tener en cuenta que para el reconocimiento de una institución de derechos humanos de Naciones Unidas no se admiten más que 25% de funcionarios en régimen de comisión.
Pero esta limitación afecta también la territorialidad; es decir, la posibilidad de que la Inddhh llegue a las zonas y a los segmentos en los que con más frecuencia los DDHH son violentados, ya se trate de zonas marginales (donde por lo general se desconoce la existencia de la institución), abusos a niños, a ancianos o a sectores de inmigrantes (cada vez más numerosos) o a otras personas en situación de vulnerabilidad o indefensión social. A esos efectos, la Inddhh realiza visitas frecuentes con equipos multidisciplinarios con los que recorre permanentemente todo el país.
El reconocimiento de Naciones Unidas
La trabajosa construcción de esa infraestructura llevó a que Naciones Unidas reconociera a la Inddhh con el máximo grado que una institución de este tipo puede tener, el grado A. Esto permite al país no sólo acceder a becas, maestrías, cursos de formación sobre determinadas formas de violación de DDHH cada vez más frecuentes, sobre todo en temas como el tráfico de mujeres, tráfico de órganos y explotación infantil, materias en las que nuestro país tiene la triple condición de ser lugar de tránsito, origen y destino.
Otra de las críticas que formula el editorial de El País contra la Inddhh es el carácter colegiado de su integración. También en este caso es necesario formular dos precisiones. Una es la referida al sustrato nacional sobre el que se constituye la institución. Uruguay ha sido, históricamente, un país que se construyó a partir de la coparticipación, lo que se ve claramente reflejado en la composición de los entes. El País no sólo fustiga la independencia del Inddhh ante el Estado, sino que defiende la dirección unipersonal de estas instituciones. Existen otros países donde la integración de los mismos es colectiva, como por ejemplo Chile y Brasil, pero no en la medida que esta pluralidad se articula en Uruguay.
Lo que olvida el matutino es que en el mundo se mira la experiencia uruguaya como modélica, en la medida que está en entredicho no sólo el solapamiento de las funciones del gobierno y las instituciones de DDHH en una sola entidad, sino la concentración de la responsabilidad en una sola persona. El caso más resonante que llevó a ese cuestionamiento se dio en 2014, en ocasión de la desaparición y muerte de 43 normalistas en la localidad de Ayotzinapa (México). Una de las resultantes de la tragedia fue que el Senado de México le retirara la confianza al defensor del Pueblo por ocultamiento de la verdad sobre lo sucedido. Una clara demostración de que los regímenes en los que el rol controlador y ejecutor se concentran en una sola persona son sumamente vulnerables.
La demolición de los DDHH y su nueva agenda
Pero el editorial de El País no está inspirado en consideraciones técnicas, sino políticas. Desde su perspectiva, que históricamente ha estado reñida con los derechos humanos, estos deben ser patrimonio del Estado, garante por sí y ante sí de la reacción y la prevención. Como añadido, deben concentrarse en una sola persona, visión perimida y autoritaria que viene de la mano de las tendencias más regresivas que no sólo pertenecen al pasado, sino que están pugnando por imponerse en el mundo.
Finalmente, el último párrafo, en el que advierte que “la responsabilidad es ahora de los partidos de oposición en el Parlamento: “¿Van a seguir legitimando estos curros o van a denunciar que en verdad son vergonzosos acomodos compañeros?”.
Más allá de que en este párrafo (en el que se reitera la identificación de la Inddhh con los “curros”) se desnuda la aversión que históricamente ha tenido el órgano de la dictadura por los derechos humanos y algo más, esto sí novedoso, pretende marcar la agenda política a través de los medios de prensa o el accionar de agencias que la modifican a su antojo. Es la nueva modalidad que está adoptando la impunidad para retornar a un pasado que no admite el olvido.
El Inddhh y los acuerdos partidarios
El martes 1º de agosto estaba prevista la renovación de la dirección del Inddhh. Hasta ese momento la misma estaba compuesta por Ariela Peralta, Mariana González Guyer, Juan Faroppa, la exfiscal Mirtha Guianze y Juan Raúl Ferreira. De acuerdo a las disposiciones legales, el conjunto del organismo debía ser electo al menos por los dos tercios de los integrantes del Parlamento Nacional. Se preveía además que de no contar los cinco nuevos integrantes con ese porcentaje, se realizarían dos elecciones consecutivas para obtenerlo. De no ser así, la elección se realizaría por el régimen de mayoría simple. Por distintas razones, tres de los integrantes de la directiva anterior (Peralta, González Guyer y Guianze) no comparecerían a esta nueva instancia. Es decir, sólo eran postulados de la anterior Faroppa y Juan Raúl Ferreira. En una primera elección, el único que reunió los dos tercios requeridos fue el doctor Wilder Tyler (124 sobre 125 presentes), siguiendo en orden consecutivo Mariana Mota (70 votos), Juan Faroppa (67 votos), Josefina Plá (64 votos) y Juan Raúl Ferreira (62 votos). El día anterior se había realizado un acuerdo entre el FA y el PN para votar a la doctora Mariana Blengio, que en esa primera instancia contó con 57 votos. El fusible para que Blengio integrara el quinteto era Juan Raúl Ferreira, que no contaba con el respaldo del PN (más allá que por ley ninguna fuerza política pueda expresar respaldo o rechazo a ningún candidato). El acuerdo inicial saltó por los aires cuando, contrariando sus términos, parte del PN no votó a la exjueza Mariana Mota, lo que obtuvo como réplica de parte del FA la actitud de reafirmarse en su apoyo a Juan Raúl Ferreira. En el curso del día, los términos del acuerdo se recompusieron y en lugar de Juan Raúl Ferreira fue electa la doctora Blengio.
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