“Vigilar” sin controles claros

El uso irresponsable del poder

Inteligencia estatal podrá vigilar y recabar información “secreta”

sin controles claros.

Lourdes Rodríguez

5 junio, 2020

De aprobarse la Luc, el presidente Luis Lacalle Pou será el único que podrá desclasificar la “información secreta” de la inteligencia estatal / Foto: Magdalena Gutiérrez

El gobierno busca legalizar la existencia de “información secreta”: sería clasificada a criterio del director de los servicios de inteligencia sin un marco de contralor claro del Poder Legislativo, sólo se podría acceder a ella con autorización del presidente –cuya decisión sería inexpugnable– y el Poder Judicial no tendría la posibilidad de solicitarla. Los artículos de la Sección II del proyecto de la Luc votados ayer en el Senado conforman un combo de opacidad difícil de separar del legado de la inteligencia uruguaya en relación con el control social mediante la vigilancia y la represión.

 “Me pregunto qué tienen de mí, qué quieren de mí, qué temen de mí. […] ¿Por qué inteligencia militar se toma ese trabajo con periodistas y defensores de derechos humanos? ¿Qué tienen ellos para ocultar? ¿Por qué le temen al trabajo que hacemos como para convertirnos en objetivo de investigación?”

Yolanda Ruiz, periodista

7 de mayo de 2020

El Espectador de Colombia

En el océano de asuntos de urgente consideración apareció, en la versión enviada al Parlamento, la creación de la categoría “información secreta”. A menos que la Cámara de Diputados lo impida, existirá un conjunto inespecífico de “actos, documentos, registros, actividades y cualquier otro material o insumo de los órganos que integran el Sistema Nacional de Inteligencia de Estado (Snie)” que no se regirá por la ley que garantiza el acceso a la información pública. Dicho de otra forma: ni periodistas, ni académicos, ni ninguna persona podrá acceder a cierta información recolectada por las agencias de inteligencia estatales. Los jueces y los fiscales tampoco; los legisladores, no queda claro. ¿Quién podría acceder a la información secreta? Básicamente, Luis Lacalle Pou y sus sucesores: “Sólo se podrá acceder a la misma mediante resolución fundada del presidente de la república actuando en consejo de ministros”.

El relator para la libertad de expresión de la Oea, Edison Lanza, en el informe enviado a los parlamentarios que estudian la iniciativa contra reloj, lo dice con estas palabras: “en forma automática” se asigna a la presidencia de la República “un manto de secreto legal que Uruguay superó” hace apenas un par de años. El Snie fue creado por la ley de inteligencia, aprobada en 2018, luego del trabajo conjunto del Poder Ejecutivo y el Parlamento, que abarcó siete años y dos períodos de gobierno. Se conformó una comisión bicameral integrada por legisladores de todos los partidos, incluido el de la actual administración.¹ Esta ley es la que rige actualmente –aunque nunca fue reglamentada– y define a la Secretaría de Inteligencia Estratégica del Estado (Siee), como un órgano desconcentrado dependiente del Ejecutivo; específicamente, del presidente de la república “en acuerdo” con los ministros de Interior, Defensa, Economía y Relaciones Exteriores. Esto último desapareció de la versión del proyecto de la Luc enviada al Parlamento y, en su lugar, el gobierno buscó establecer que la Siee funcionara “en el ámbito de la presidencia”, sin necesidad de establecer acuerdos con nadie. Pero luego, en la comisión del Senado, a pedido de los legisladores frenteamplistas, se reincorporó la participación de los ministros, tal como lo establece la ley actual. Así, se evitó que la Siee dependa únicamente de la presidencia y eluda completamente el control parlamentario porque el Poder Legislativo podrá pedir explicaciones a los ministros. Sin embargo, no se prevé ninguna estructura para el contralor parlamentario; los legisladores no tienen ni una sola atribución específica que les garantice el acceso a la información “secreta” y tampoco se prevé un mecanismo para hacer un control general del funcionamiento de la inteligencia estatal.

Lo anterior podría ser anecdótico si no fuera porque, en caso de aprobarse la ley, la discrecionalidad que el presidente tendrá en el manejo de esta información legalmente secreta será prácticamente absoluta, en la medida en que ninguna persona ni ningún otro poder del Estado podrá, siquiera, solicitarla. ¿Qué documentación será considerada “secreta”? De acuerdo al artículo 125, aquella “cuya difusión pueda provocar daño a los acuerdos internacionales de cooperación en materia de inteligencia, al Estado de derecho, a la independencia del Estado respecto de otros Estados u organismos internacionales y a las relaciones con estos”. ¿Quién decidirá cuál es secreta y cuál no? “Dicha clasificación será realizada por el director de la Secretaría de Inteligencia Estratégica de Estado.”

OSCURECE. Es de perogrullo que las libertades no son absolutas y tienen excepciones o limitaciones. También lo es que cierta información de las agencias del Snie debería ser restringida al acceso público cuando comprometa la seguridad pública, la defensa nacional y, en general, los intereses del Estado. Sin embargo, esta situación ya está contemplada en la legislación actual. La ley de inteligencia establece, en forma genérica, que toda la información producida por los organismos que conforman la Siee “posee carácter absolutamente reservado”. Y, si bien no fija plazos ni pautas para su desclasificación (un aspecto que es señalado como principio básico por los estándares internacionales y que contemplan los sistemas de inteligencia de los países democráticos), al menos prevé el acceso para el Poder Judicial, orden mediante y siempre que la solicitud sea de la defensa de un indagado. Pero la categoría “información secreta” que se propone en la Luc quedaría “exceptuada de este régimen” (artículo 126). De nuevo: sólo podrá acceder a ella y autorizar su divulgación el presidente de la república.

La ley actual, además, establece que toda operación de búsqueda de información de cualquier organismo del sistema que “pueda afectar la libertad y la privacidad de los ciudadanos” deberá ser autorizada por el Poder Judicial. ¿Mediante qué mecanismos las agencias de inteligencia estatal producirán la información “secreta”? ¿Con qué criterio? No queda claro. “Las limitaciones del derecho a buscar, recibir y divulgar información deben estar previa y expresamente fijadas en una ley, y su consagración debe ser lo suficientemente clara y precisa como para no dar un nivel excesivo de discrecionalidad a funcionarios que deciden si se divulga o no la información”, resume el informe de la organización Cainfo presentado al Parlamento. Y añade que el camino no es aprobar medidas para “retacear” información, sino, por el contrario, para mejorar la transparencia de las acciones del Estado. El relator, por su parte, advierte, además, que la redacción actual del articulado “deroga tácitamente” la prohibición de invocar reservas para el acceso cuando se trata de investigaciones sobre violaciones a los derechos humanos. He aquí un punto clave.

EL PASADO LA CONDENA. El vínculo entre los conceptos de democracia e inteligencia, por la naturaleza de sus definiciones, suscita tensiones, en la medida en que suelen estar asociados a la transparencia y el secretismo, respectivamente. Y en ese sentido, más allá del significativo apartamiento de los estándares internacionales del texto votado por el Senado,² es imposible ignorar los antecedentes de la inteligencia estatal en detrimento de los Estados de derecho, en Uruguay y la región. El legado histórico de este vínculo constituye una preocupación en sí misma.

América Latina –en contraste con Estados Unidos y Europa– se caracteriza por tener institucionalidades débiles o muy recientes, que, en general, no cuentan con controles adecuados. En la actualidad, la inteligencia es considerada una tarea civil (aunque no exclusivamente), pero durante las dictaduras del Cono Sur las Fuerzas Armadas asumieron esta tarea con fines de coordinación represiva para vigilar y controlar a toda aquella persona y organización política que consideraran su “enemigo” y usaron esa información para cometer los peores crímenes de lesa humanidad (véase recuadro). El politólogo Nicolás Álvarez, uno de los investigadores del tema en Uruguay, afirma que “el legado del pasado es un factor determinante” para comprender la dificultad de los países de la región para hacer reformas en materia de inteligencia.³ A esto se suma el hermetismo del área, con todo lo que implica (definiciones vagas de sus competencias; accionar opaco, prácticamente sin controles), la escasa participación civil y un desarrollo académico incipiente.

Sin ir demasiado lejos, hace un par de semanas, dos organismos de la Oea exhortaron al Estado colombiano a investigar seriamente las denuncias sobre espionaje ilegal de operadores de la Justicia, defensores de derechos humanos y líderes políticos. No es la primera vez que sucede: hay antecedentes en 2004, 2009 y 2014. Un cuarto hecho fue revelado en enero por la revista Semana,⁴ cuyos periodistas, durante 2019, fueron constantemente vigilados por integrantes de la inteligencia y la contrainteligencia del Ejército. Estos seguimientos de 130 personas se dieron en por lo menos cuatro batallones y la investigación periodística pudo determinar que “las unidades involucradas recibían ayudas económicas de una agencia de inteligencia extranjera”. Por este caso, hasta ahora, fueron destituidos 11 uniformados y la procuraduría (organismo de contralor del accionar de los funcionarios públicos) llamó a juicio disciplinario a 13 militares. Sin embargo, la Comisión Interamericana de Derechos Humanos y la Relatoría para la Libertad de Expresión piden que se investigue la vinculación de las “altas autoridades”, se identifique a los destinatarios finales de la información recabada ilegalmente y se haga partícipe de este proceso a las víctimas.

En Uruguay, luego de que el periodista Samuel Blixen revelara en las páginas de este semanario⁵ que hubo espionaje ilegal por parte de militares y policías durante el período democrático, una investigadora parlamentaria trabajó dos años el asunto, entre 2016 y 2018.⁶ El informe final del Legislativo incluye documentación en más de mil páginas. Por unanimidad, los legisladores concluyeron que las prácticas ilegales de espionaje (a todos los partidos políticos, los sindicatos, los gremios estudiantiles, las organizaciones de derechos humanos, los entes del Estado, el Poder Ejecutivo, personalidades, periodistas, integrantes del Poder Judicial y empresas) se hicieron de manera sistemática y planificada desde el retorno de la democracia hasta, por lo menos, 2015. También concluyeron que estas prácticas involucraron “a gran parte de la estructura” de los servicios de inteligencia del Estado y aún más: constituyeron su principal objetivo de trabajo. Varios agentes de inteligencia (policial y militar) espiaron “en condición de colaborador o de doble agente al servicio de la embajada de Estados Unidos de América en Uruguay a través de la Cia”. Los propios legisladores –de todos los partidos– reconocieron que el espionaje ilegal fue posible debido a la debilidad de los controles institucionales y la continuidad “casi intocada” de los servicios de inteligencia heredados de la dictadura. Reconocieron también que uno de los principales objetivos fue “impedir” el esclarecimiento de las violaciones de los derechos humanos durante ese período y que lo hicieron con recursos materiales y logísticos del Estado, pero también con dineros de agencias extranjeras. Todos estos antecedentes fueron enviados a la Justicia y nada más se supo.

NO RESISTE ARCHIVO. El mencionado informe parlamentario está fechado en agosto de 2018, dos meses antes de que se aprobara la ley de inteligencia. Con ello, culminaba una etapa iniciada en 2011, cuando, por primera vez desde el retorno de la democracia, los partidos políticos discutieron en forma sustantiva sobre las funciones de inteligencia y cuáles serían los mecanismos legales para definir qué, quién, cómo y qué sanciones.

Este proceso llegaba luego de que el entonces presidente, José Mujica, a poco de asumir, nombrara al primer coordinador de los servicios de inteligencia. Esta figura había sido creada durante el primer gobierno de Tabaré Vázquez, en un escueto artículo de la ley de presupuesto. Era definida como “de particular confianza” y dependía en forma directa del presidente, pero el puesto permaneció vacante durante todo el período. El asunto cobró relevancia cuando Mujica designó a Augusto Gregory y reglamentó su función mediante un decreto. Si bien decía a texto expreso que no tendría facultades para realizar actividades represivas, persecución política ni criminal, ni para influir en el quehacer institucional, no se preveía ningún mecanismo de control parlamentario. Esto motivó que el entonces diputado Javier García interrogara en una comisión parlamentaria al entonces ministro de Defensa, Luis Rosadilla, cargo que hoy ocupa él: “Esto que vamos a plantear sirve para cualquier gobierno […] y tiene la intención de evitar que este o cualquier gobierno lleve adelante actividades que pueden ser ilegales, contra el ejercicio de la libertad de las personas”.

García, uno de los ministros firmantes de la Luc, en 2010 argumentaba: “Este decreto es de muy dudosa legalidad y pone el respeto y el cuidado de las garantías individuales en manos de la voluntad de un hombre y no de la ley. […] Tenemos entendido que el propio coordinador estaría buscando algunos funcionarios del Estado, especialmente del Ministerio de Defensa Nacional, para formar un equipo de personas que trabajen con él. ¿Esto es así? ¿En qué estructura normativa puede hacer esto? ¿Quiénes son las personas? […] No existe mecanismo de control parlamentario al depender de la presidencia de la República. […] ¿Pueden asegurar hoy los ministros y descartar que no haya intervenciones, por ejemplo, telefónicas, sobre dirigentes políticos, organizaciones o dirigentes de organizaciones no gubernamentales por fuera de lo que solicita legalmente la Justicia? […] ¿Qué control tendrá el sistema político sobre este coordinador? Y, por último, quisiera saber si están evaluando –creemos que se debería– la participación del Poder Judicial en las actividades de este mal llamado, por lo que acabamos de expresar, coordinador de los servicios de inteligencia del Estado”.⁷

En aquel entonces, el oficialismo frenteamplista se defendió diciendo que el decreto en cuestión le daba un marco regulatorio a la figura del coordinador y el tema del control parlamentario sería discutido en el marco del proyecto de la ley de inteligencia, que comenzarían a debatir al año siguiente. “A partir de 2011, con la creación de la Comisión Especial de Inteligencia, el país transita hacia una nueva cultura de inteligencia”, celebraba el investigador Álvarez en 2015.

Ahora, la creación de esta especie de secreto presidencial fue defendida en el Parlamento a principios de mayo por el coordinador de la Siee, Álvaro Garcé: “La razón por la cual el Poder Ejecutivo incluye esta categoría de información secreta tiene que ver con una norma elemental que está en la base de la función de inteligencia. […] Es evidente que otros Estados que sí poseen el régimen de la información secreta difícilmente puedan proporcionar a nuestro país y a nuestro Sistema Nacional de Inteligencia información que ellos consideran secreta si nosotros tenemos estándares menos rigurosos en la protección de esa información”.

Unos días después, en la misma comisión, el investigador de la Udelar Julián González Guyer llamaba la atención sobre la figura elegida por Lacalle Pou para liderar esta área: “El doctor Garcé –la persona que asesoró en temas de seguridad pública al actual presidente de la república, el doctor Lacalle Pou, y era su vocero– es a quien el gobierno ha designado como futuro director de la Secretaría de Inteligencia Estratégica. […] Su trayectoria de estos últimos años ha estado vinculada a la seguridad pública, lo que termina de cerrar el panorama que me genera inquietud y me motiva a llamar la atención de la comisión respecto al peligro de que estas modificaciones estén ambientando, fundamentando o dando lugar a que la Secretaría de Inteligencia Estratégica, en lugar de dedicarse centralmente a la temática que, naturalmente, abarca u ocupa, termine concentrada en asuntos de carácter interior y vinculados a la seguridad interna, que no es la vocación natural de las competencias que debiera tener dicha secretaría”.

1.   La Comisión Especial con Fines de Asesoramiento Legislativo sobre Inteligencia de Estado se conformó el 23 de noviembre de 2011 y estuvo integrada por Ivonne Passada, Jaime Trobo (fallecido), José Amy, Milton Antognazza, Cecilia Bottino, Eduardo Brenta, Roberto Conde, Eduardo Fernández, Javier García, Felipe Michelini (fallecido), Daniel Peña, Gustavo Penadés, Pablo Pérez, Iván Posada, Gustavo Rombys, Luis Rosadilla y Tabaré Viera.
2.   Véanse los “Principios globales sobre seguridad nacional y el derecho a la información”, conocidos como “Principios de Tshwane”, por la ciudad sudafricana en la que, en 2013, culminó su redacción. En el proceso, que duró dos años, participaron 22 organizaciones y más de quinientos expertos de, al menos, setenta países.
3.   Para este informe fueron consultados dos trabajos de Nicolás Álvarez: “¿Hacia una nueva cultura de inteligencia en Uruguay? Viejos y nuevos desafíos en un contexto de reforma (1947-2014)” y “Hacia una ley de regulación y control de la inteligencia de Estado en Uruguay. Un análisis basado en el proceso de negociación”.
4.   La investigación está disponible en: https://especiales.semana.com/espionaje-desde-el-ejercito-nacional-las-carpetas-secretas-investigacion/index.html.
5.   Véase la separata Infiltrados, Brecha, febrero de 2017.
6.   La investigadora “sobre los posibles actos de inteligencia de Estado, violatorios de la normativa legal y constitucional, llevados a cabo por personal policial o militar desde 1985 hasta la fecha” (2016-2018) estuvo integrada por Gerardo Núñez, Gerardo Amarilla, Felipe Carballo, Darcy de los Santos, Luis Gallo, Iván Posada, Carlos Rodríguez, Eduardo Rubio y Tabaré Viera.
7.   Comisión de Defensa Nacional de Diputados, versión taquigráfica del 6 de abril de 2010.

Orígenes de la inteligencia, el Sid y después

Al igual que en otros países de la región, en Uruguay las estructuras de inteligencia aparecieron durante la Guerra Fría. Sin embargo, es difícil establecer con exactitud su fundación porque, aún hoy, hay dificultades para acceder a las actas constitutivas. Pero también porque en muchos casos se trataba de actividades informales. En ese sentido, el primer servicio formal de inteligencia de Uruguay fue creado en 1947, durante la presidencia de Luis Batlle Berres. Tampoco tenía una estructura claramente definida, pero sí un objetivo claramente definido: vigilar las actividades del Partido Comunista Uruguayo (Pcu).

En 1965, se creó el Servicio de Información y Defensa (Sid), un órgano conjunto de inteligencia militar dependiente del Ministerio de Defensa; en 1974, la ley orgánica militar lo colocó en la órbita de la Junta de Comandantes, creada tres años antes. Luego, la historia es conocida: los servicios funcionaron bajo la lógica del “enemigo interno”, siguiendo las directrices de la doctrina de la seguridad nacional. Durante la dictadura, el Sid constituyó, en la estructura de las Fuerzas Armadas, el epicentro de la estrategia de control social mediante la vigilancia y la represión. Fue responsable del comienzo de los traslados sistemáticos desde Argentina de militantes exiliados, de la ejecución de los fusilados de Soca, de la Operación Morgan contra el Pcu y del cuádruple asesinato del 20 de mayo, por citar algunos ejemplos.¹

La ley de caducidad, negociada con los militares en el inicio del primer gobierno de Julio María Sanguinetti, creó la Dirección General de Información de Defensa (Dgid), cuya coordinación sería ejercida por un oficial general o superior durante dos años, alternándose las distintas Fuerzas. El objetivo era vago: “Elaborar la inteligencia al más alto nivel nacional mediante la coordinación y planificación de todas las actividades de información y contrainformación que desarrollen los diversos organismos militares especializados existentes”.²

En su segundo mandato, Sanguinetti transformó la Dgid en la Dirección Nacional de Información del Estado (Dinacie), organismo dependiente del Mdn, que fue rector de la inteligencia hasta la creación de la figura de coordinador de inteligencia, en 2005, en el inicio del primer gobierno de Tabaré Vázquez (véase nota central). La decisión fue polémica: lo hizo mediante un decreto, tres meses antes de terminar su mandato –Jorge Batlle ya estaba electo–, y tomó estado público durante el receso parlamentario, el último del período. El texto, además, fue redactado por los propios funcionarios de la antigua Dgid.

Durante 2000 le tocó, entonces, a Batlle recibir de los parlamentarios los señalamientos por las “irregularidades legales” del decreto, frente a las cuales se había mostrado dispuesto a modificar la decisión de su antecesor. Pero los atentados del 11 de setiembre marcaron un hito en la inteligencia uruguaya: la principal medida adoptada por Batlle frente aquel escenario global fue otorgarle a la Dinacie la responsabilidad de conducir las actividades de inteligencia sobre el terrorismo dentro del país; la Dinacie asumió, de este modo, funciones de seguridad interna. Aunque la Dinacie no integraba las Fuerzas Armadas y dependía directamente del ministro de Defensa, por su integración y su génesis podía calificarse como un organismo militar.

1.   Una máquina casi perfecta. El Sid como usina de inteligencia y soporte de la represión durante la dictadura militar(varios autores, Fic, Udelar, setiembre de 2018). Disponible en: http://www.cruzar.edu.uy/index.php/2019/02/03/noticia-02/.
2.  Julián González Guyer, “Relaciones civiles militares: el impacto del 11 de setiembre en Uruguay” (agosto de 2002). Ponencia del Seminario de Investigación y Educación en Estudios de Defensa y Seguridad (Redes).