A llorar al cuartel
Caja militar y ley orgánica: dos reformas que buscan limitar los privilegios de
las Fuerzas Armadas.
Ricardo Portela
Finalmente sucedió. Los senadores frenteamplistas aprobaron el proyecto que ejecutará cambios sustanciales en el sistema de retiros militares, dentro de 15 años. La oposición defiende el statu quo previsional vigente y acusa al oficialismo de tener un espíritu revanchista. La izquierda, en su laberinto, debió conciliar posiciones internas disímiles y hasta por momentos irreconciliables para finalmente amalgamarse en un proyecto de unidad. Pero el asunto no termina aquí. Otra reforma de mayor alcance, que busca que el militar se convierta en un funcionario público más parecido al resto, ya está en la carpeta parlamentaria.
Sangre, sudor y lágrimas se derramaron durante varios meses en la interna del Frente Amplio (FA) para alcanzar un acuerdo en la tan postergada reforma del Servicio de Retiros y Pensiones de las Fuerzas Armadas, o caja militar, como se le llama popularmente. El proyecto, impulsado desde el gobierno, espera su aprobación en Diputados luego de que el lunes fuera aprobado en el Senado con la mayoría oficialista.
Esta reforma, que implica una reducción de los privilegios previsionales de los uniformados, ha sido señalada por la actual administración como un capítulo ine-ludible. Para eso el presidente, Tabaré Vázquez, encomendó a los titulares de Economía, Defensa y Trabajo y Seguridad Social que trazaran los lineamientos de una reforma ajustada a los tiempos actuales. La consideración asumida entonces tenía que ver con la imperiosa necesidad de minimizar los costos para las arcas del Estado, que subvenciona más de 60 mil retiros militares.
En 2016 la asistencia financiera suponía 400 millones de dólares por año, monto que supera holgadamente lo que el gobierno central destina a políticas sociales en el mismo período.
Con estas coordenadas, el oficialismo se abocó a buscar las herramientas que permitieran acomodar las cuentas públicas, aunque debió conciliar las diferentes posiciones subyacentes en la interna de la izquierda frente a la corporación militar, ya sea en lo económico, político o filosófico. Estas diferencias quedaron plasmadas en el largo análisis que se destinó para la redacción del texto, pero también para el proyecto que buscó establecer un impuesto a las jubilaciones más altas, en forma transitoria, para paliar parte del déficit fiscal. Esta última iniciativa, impulsada por el equipo económico encabezado por Danilo Astori, fracasó en Diputados luego de que Darío Pérez (Liga Federal) dejara sin mayoría al oficialismo.
PARA TODOS LOS GUSTOS. La reforma de la caja militar volvió a confrontar opiniones en un tema tradicionalmente espinoso para la izquierda. Los argumentos de tinte economicista defendidos por sectores del astorismo (como Asamblea Uruguay) y el Partido Socialista, que fundamentalmente apuntan a acomodar las cuentas públicas, conviven con otros que enfatizan en la necesidad de llevar adelante una política de “justicia social”. En esta línea, el sector de Constanza Moreira, Casa Grande, considera que el actual sistema previsional privilegia injustificadamente al conglomerado militar, en detrimento del resto de la sociedad. El emepepismo, en tanto, que históricamente tiene una visión más afín a los asuntos militares, introduce algún matiz: reconoce la necesidad de modificar el sistema de retiros, pero ha insistido en contemplar los beneficios adquiridos por la corporación.
La negociación no fue fácil. Para amortiguar disensos se apeló al consabido consenso, recurso que, precisamente, un militar le dejó al FA a manera de herencia política. A tal punto caló ese consenso que, en realidad, el texto aprobado en el Senado no termina de convencer a todos los sectores del oficialismo. O dicho de otra manera: satisface en cierto grado a todos porque contiene acotados aportes de cada uno de los partidos y movimientos del FA que paulatinamente fueron limándose con el cometido de no generar fricciones internas irreconciliables. En el largo debate parlamentario, ninguno de los grupos prevaleció sobre el otro, porque de otra manera no hubiera sido posible su presentación, admitieron a Brecha desde la bancada.
Como pocas veces sucede, se convocó a todos los legisladores del FA, a asesores de gobierno, a delegados de sectores políticos minoritarios y a especialistas identificados con la izquierda para que nadie quedara fuera del debate. ¿Por qué esta especie de cónclave? Porque no había que dejar margen a fisuras o a eventuales posturas díscolas en un tema que a la izquierda le vale y le cuesta mucho. No se podía permitir, una vez más, no contar con la ajustada mayoría. Durante esas negociaciones se expusieron perfiles contradictorios.
Los que en la izquierda suelen levantar en general la bandera de la “prudencia” en la gestión de gobierno fueron los más contundentes a la hora de argumentar. Y quienes habitualmente son vistos como “radicales”, se mostraron, en este caso, más “conciliadores”. Durante la redacción, Asamblea Uruguay y los socialistas presentaron sus aportes y en repetidas ocasiones la mayoría les aconsejó atenuarlas, al considerarlas ino-portunas e improcedentes. Iban al hueso. Esta corriente liderada por Danilo Astori entiende que el contenido de la reforma debería haber sido mucho más profundo, abarcar a más integrantes de la oficialidad militar, ser más perentorio en el tiempo y no tan gradual como finalmente se aprobó (véase recuadro).
El Mpp transitó mayormente por el camino de la mansedumbre y la cautela, bajo el concepto que no era conveniente alterar un estado de situación que pudiera hacer mover raíces de árboles, porque “no son tiempos” de andar agitando nada. Otros grupos, como Casa Grande, enarbolaron la bandera de la vigencia de una “imprescindible” justicia social a fin de desterrar un “injustificado privilegio”.
El senador comunista Juan Castillo, quien llevó las riendas de la sesión del lunes, está convencido, según dijo a Brecha, de que este proyecto “le devolvió identidad a la izquierda”, algo que a su entender se había perdido quién sabe en qué momento y en qué recóndito lugar. En su visión, a priori, para el FA y en este 2018, el tema militar “parecía inexpugnable”. Castillo reconoce que no hay hoy una “correlación de fuerzas suficiente” como para una reforma más profunda, y que la ley inminente contiene “miramientos” hacia las Fuerzas Armadas “que nunca se tuvo” hacia otros sectores de la población. Ejemplificó lo ocurrido en 1996, cuando de un plumazo del gobierno de la época, miles de trabajadores menores de 40 años fueron obligados a transformarse en aportantes de un nuevo sistema jubilatorio privado (Afap) consagrado en 1995. Entonces, recuerda Castillo, no hubo contemplaciones en cuanto a los derechos adquiridos, que ahora “la oposición defiende” para los militares.
La reforma de la caja militar está a punto de ser aprobada en la Avenida de las Leyes. Todos saben que deberá convertirse en ley antes del próximo octubre, es decir, antes de que comience el año-calendario electoral, porque después es impracticable constitucionalmente. A pesar de que es considerada por todo el arco político como un antes y un después en materia de retiros militares, es casi un hecho que muy pocos de los que la han apoyado y de los que la han rechazado puedan alcanzar a ver sus frutos, por la sencilla e inevitable acción de la biología que calladamente hará su trabajo. La vigencia plena de la norma recién se dará en 2033, es decir, dentro de 15 años.
A DESTIEMPO. Para el catedrático universitario y especialista en temas de defensa nacional Julián González Guyer, la reforma aprobada en el Senado es hija del desinterés del sistema político en solucionar un problema que se arrastra desde hace muchos años y nunca hubo interés en abordar: “Los períodos de transición siempre traen cierta injusticia. Lo más adecuado hubiera sido que esta situación de desfinanciamiento en los servicios de retiros militares se hubiera planteado inmediatamente después de la reforma jubilatoria de 1995”.
Otras propuestas reformadoras en materia militar nunca llegaron a plasmarse. Ya a la salida de la dictadura, en 1985, hubo un atisbo de acuerdo interpartidario para reformar la caja militar y la ley orgánica. No hubo avances y el sistema político postergó el asunto. Los sucesivos gobiernos democráticos implementaron un programa de incentivos para los retiros a fin de reducir el número de militares, que había crecido a cifras siderales durante la dictadura y llegaba a más de 40 mil funcionarios castrenses en actividad. Hoy, la cifra ronda los 30 mil.
La ley de 1995 que impuso el sistema previsional mixto de manera obligatoria para todos los trabajadores de entonces menores de 40 años contenía un apartado en el que se establecía la necesidad de estudiar la reforma de todas las cajas previsionales, incluida la militar. Quedó por esa.
En 2004 el entonces presidente Jorge Batlle recordaba al Parlamento que durante su administración se habían sancionado las reformas correspondientes a la Caja de Jubilaciones Notarial y Profesional y que tenía “a estudio el de la caja militar, así como la reforma de la ley orgánica de las Fuerzas Armadas”. Nada más se supo de ellas. Dos años después, a propuesta del primer gobierno frenteamplista, militares y civiles debatieron la ley marco de defensa. Un par de documentos que luego fueron archivados referían a lineamientos básicos sobre la necesidad de reformar el sistema de retiros castrense.
González Guyer está convencido de que los actuales no son los mejores tiempos para tratar de solucionar este escenario: “Puedo llegar a entender y hasta justificar los reclamos militares a esta reforma, pero desde el interés general de la sociedad había que limitar los problemas constatados en materia de déficit fiscal”.
Detalles de la reforma
Los principales cambios apuntan a las pasividades de la oficialidad, y no se prevén cambios en Diputados.
- El haber de retiro máximo será de 101.108 pesos, y el mínimo del haber de retiro será el equivalente al que establezca el Poder Ejecutivo para las jubilaciones servidas por el Bps.
- Quedan por fuera de esta reforma los oficiales y el personal civil que al 28 de febrero de 2019 tengan diez o más años de servicio militar efectivo y menos de 15.
- La causal de retiro voluntario que hoy se configura con 20 años de servicio y con 38 años de edad se configurará del mismo modo que en el régimen del Bps, con 60 años de edad y mínimo de 30 de trabajo.
- En el caso del retiro obligatorio por edad, se incrementan las edades de retiro hoy vigentes. Con la nueva ley se eleva de diez a 22 años de servicio militar efectivo, tratándose de personal subalterno, y 25 años efectivos en el caso del personal superior.
- Establece el haber básico de retiro con el promedio mensual de los últimos 60 meses de servicio, y no la retribución del mes anterior al de la solicitud de retiro, como es en la actualidad.
- La tasa de remplazo es el porcentaje del sueldo con el que se jubilan los militares. En la actualidad se retiran con el cien por ciento de lo cobrado en el último mes de servicio. El proyecto del Ejecutivo bajaba ese porcentaje al 90 por ciento, pero los senadores acordaron que el personal de tropa (hasta alférez inclusive) se retire con el 90 por ciento del sueldo durante diez años y después de ese plazo el porcentaje pasará al 85 por ciento. El personal superior, en cambio, se jubilará con el 85 por ciento del sueldo.
Palabras van, palabras vienen
El debate en el Senado desnudó un largo rosario de posiciones diametralmente opuestas. Hubo seis horas repletas de acusaciones, reproches y advertencias de eventuales situaciones de catástrofe administrativa disparadas desde la oposición. El senador nacionalista Jorge Larrañaga entiende que la reforma tiene un “componente ideológico” y que se busca “castigar” a las Fuerzas Armadas por parte de “componentes radicales” del gobierno. Para el líder de Alianza Nacional “se hizo a espaldas de los interesados”, y ya adelantó que “si el próximo año cambian las circunstancias políticas, vamos a revisar esta ley”. El herrerista Luis Alberto Heber buscó tensar el debate acusando al gobierno de tener “una visión economicista y neoliberal” sobre el déficit fiscal: “con(Eleuterio) Fernández Huidobro como ministro esto no hubiera pasado”, se lamentó.
La frenteamplista Constanza Moreira argumentó: “Uruguay tiene uno de los gastos militares más altos; dos puntos del Pbi van para las Fuerzas Armadas. Confieso que si bien defiendo esta reforma, me parece súper tibia. Les pido a aquellos que tenían el pegotín de ‘Bajen el costo del Estado por favor’ y que hoy cuestionan esta ley, que tengan un poquito de coherencia”. El socialista Yerú Pardiñas subrayó que las actuales jubilaciones militares “de privilegio se originaron en la dictadura. Esta reforma no es por ideología sino por justicia social”. Los representantes de Asamblea Uruguay Daniela Payssé y Enrique Pintado reconocieron que la norma “es la que se puede hacer”, aunque hubieran preferido un contenido más radical, concepto que comparte el comunista Juan Castillo: “No es la mejor reforma y no es lo que queríamos. Pero con ella vamos camino a una sociedad más inclusiva y más justa”.
La otra reforma
Dos platos
Si el intento del gobierno por lograr que las jubilaciones militares se computen de acuerdo a reglas más parecidas a las de cualquier otro trabajador retirado estuvo plagado de presiones –porque además la mayoría de la oposición se encolumnó detrás del lobby militar–, abundante artillería gruesa se puede esperar de cara a una reforma más ambiciosa: la que se intentará a través del proyecto de ley orgánica militar y de las Fuerzas Armadas.
En líneas generales, el texto de 172 artículos busca que el militar se convierta en un funcionario público más parecido al resto, por lo menos en cuanto a los mecanismos de ascenso, destitución y relacionamiento con el poder civil. Está claro que las Fuerzas Armadas siempre tendrán esa naturaleza de corporación armada, pero el objetivo del Frente Amplio es “modernizarlas” y adecuarlas al tamaño del país. La lógica actual es “pre republicana”, apuntó a Brecha un funcionario que observó el proceso de discusión del borrador. El marco que hoy define la actividad militar se remonta al gobierno del general Alfredo Baldomir (1941) y a un posterior decreto-ley –vigente– de la dictadura (1974).
Lo que vaya a resultar de la discusión parlamentaria será otro cantar (teniendo en cuenta las diferentes visiones en la interna del oficialismo), pero desde el Ministerio de Defensa se recalca que es una propuesta, “por primera vez en la historia”, elaborada “mediante la perspectiva y el diseño de civiles” y con un fuerte proceso de participación de la interna del FA. El proyecto ingresó al Parlamento el pasado 21 de agosto, pero previamente fue presentado al presidente, al Consejo de Ministros y al FA, “con las bases incluidas” (y esto último es enfatizado en las huestes ministeriales). Se interpreta que es un “primer intento” de cambiar una historia y de tocar a una corporación, un “oso” con una silueta todavía muy presente en los pasillos del Mdn.
Entre otras cosas, propone regular las condiciones de ingreso y de baja equiparando a los militares con los funcionarios públicos (con la posibilidad de destitución, pero también con derechos como licencia por maternidad para el personal femenino). Desde el ministerio reconocen que el peso de la “modernización” recae sobre el Ejército (esto explicaría la cara de disgusto del comandante Guido Manini Rios en sus apariciones públicas) y sobre la oficialidad, más que sobre la tropa (por eso aclaran que el proyecto no reduce el número de subalternos). La promoción se haría a través de concursos y los mandos medios no podrían cesar al personal, sino sólo los comandantes en jefe, previa realización de un sumario y con las garantías del debido proceso.
Otro de los puntos que promete levantar resistencias es la intención de reducir el número de oficiales: los coroneles del Ejército pasarían de ser 195 a 145, los capitanes de navío de 97 a 76, y los coroneles aviadores aumentarían de 39 a 45 (aunque en realidad se reducirían, si se tienen en cuenta los 56 previstos por ley). El número de coroneles en Uruguay ha sido considerado desproporcionado por especialistas en defensa, y además es el grado en que se concentran los retiros de oficiales de edad mediana y con pasividades abultadas. En el Ejército, los generales pasarían de ser 16 a 13 (en las otras armas no se modifica el número). Otros puntos interesantes: se limitan las atribuciones de los tribunales de honor (quedarían exclusivamente dedicados a lo “ético moral”) y el concepto de “obediencia debida”. La línea política está definida, por lo que ahora quedará por verse si las tradicionales presiones de las Fuerzas Armadas lograrán receptividad en el oficialismo y suavizarán algunas de sus aspiraciones, como ya ocurrió con la reforma de la caja militar.
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